Του Αναστάση Θεοχαρίδη*
Βρισκόμαστε ένα βήμα πριν την έναρξη ουσιαστικών διαπραγματεύσεων με στόχο την επίλυση του Κυπριακού προβλήματος και το ζήτημα της συνεκμετάλλευσης ή συγκυριαρχίας επί των πλουτοπαραγωγικών πηγών της Δημοκρατίας, είναι όσο ποτέ άλλοτε επίκαιρο. Έχει επανειλημμένως τονιστεί, πως η μελλοντική δομή του Κυπριακού κράτους θα είναι στη βάση της ομοσπονδιακής οργάνωσης. Σε ένα τέτοιο ενδεχόμενο, η κατανομή του φυσικού πλούτου του νέου ομόσπονδου κράτους, κρίνεται ως ζήτημα κεφαλαιώδους σημασίας.
Η κατανομή αρμοδιοτήτων και εξουσιών σε ομόσπονδα κράτη με πλουτοπαραγωγικούς πόρους, όπως πετρέλαιο και φυσικό αέριο, διαφέρει από χώρα σε χώρα. Επομένως θα πρέπει να επικεντρωθούμε στο σημαντικό αυτό ζήτημα και να αναλύσουμε τα οργανωτικά μοντέλα διαχείρισης υδρογονανθράκων σε μια ομοσπονδιακού τύπου πολιτειακή οργάνωση.
Δεν θα πρέπει να μας διαφεύγει το γεγονός ότι το 40% των παγκόσμιων βεβαιωμένων αποθεμάτων πετρελαίου, βρίσκονται σε χώρες με ομοσπονδιακή πολιτειακή οργάνωση. Τα ομόσπονδα αυτά κράτη, στην πλειονότητα τους αποτελούν συνταγματικές δημοκρατίες, οι οποίες τείνουν να εκχωρούν και/ή συμβιβάζουν τις αρμοδιότητες επί των πλουτοπαραγωγικών πόρων σε δύο επίπεδα, το ομοσπονδιακό και το επίπεδο των πολιτειών/κρατιδίων.
Πρωταρχικός στόχος κάθε ομόσπονδου κράτους, το οποίο τυγχάνει να διαθέτει επιβεβαιωμένα κοιτάσματα πετρελαίου και/ή φυσικού αερίου, είναι η θέσπιση ειδικών συνταγματικών διατάξεων, έτσι ώστε να ρυθμίζονται τα όποια θέματα άπτονται της εκχώρησης αρμοδιοτήτων επί των πλουτοπαραγωγικών πηγών.
Μετά από μια εμπεριστατωμένη μελέτη, θα μπορούσαμε να εξάγουμε το συμπέρασμα, ότι τρία είναι τα θεωρητικά/οργανωτικά μοντέλα τα οποία δύνανται να εφαρμοστούν σε ομοσπονδιακά συστήματα διακυβέρνησης και τα οποία τείνουν να ρυθμίζουν το ιδιοκτησιακό καθεστώς και τη διαχείριση υδρογονανθράκων. Τα μοντέλα αυτά μπορούν να ταξινομηθούν ως εξής:
– Το κεντρικό μοντέλο ελέγχου,
– Το αποκεντρωμένο μοντέλο διαχείρισης,
– Το μοντέλο που αποσκοπεί στην ταυτόχρονη εξυπηρέτηση ομοσπονδιακών και περιφερειακών συμφερόντων.
Είναι πολύ σημαντικό να αναφέρουμε ότι σε κράτη με ομοσπονδιακό σύστημα διακυβέρνησης, το ζήτημα περί διαχείρισης υδρογονανθράκων είναι πολύ περίπλοκο και ελλοχεύει πάρα πολλούς κινδύνους. Το ζήτημα του ιδιοκτησιακού καθεστώτος και της διαχείρισης των εσόδων από την εκμετάλλευση των υδρογονανθράκων, είναι σχετικά απλό σε ομόσπονδα κράτη τα οποία χαρακτηρίζονται από εθνική και θρησκευτική ομοιογένεια. Το όλο ζήτημα γίνεται πολύ πιο περίπλοκο, σε ομόσπονδα κράτη τα οποία υπήρξαν αποτέλεσμα μεταγενέστερης συνένωσης και/ή συμβιβασμού μεταξύ ετερογενών εθνοτικών ομάδων, οι οποίες χαρακτηρίζονται από θρησκευτική και πολιτιστική ανομοιογένεια. Σε μια τέτοια περίπτωση, αν δεν υπάρξει κατάλληλος συνταγματικός συντονισμός, η αναμενόμενη σύγκρουση συμφερόντων μεταξύ των ανομοιογενών εθνοτικών ομάδων, δύναται να οδηγήσει σε πολιτειακή αστάθεια και σύγκρουση. Ένα ομοσπονδιακό σύστημα, υπό αυτά τα δεδομένα, δεν δύναται να είναι βιώσιμο και λειτουργικό.
Τούτων καταγραφέντων, γίνεται ξεκάθαρο ότι το συνταγματικό και νομικό πλαίσιο το οποίο υιοθετεί και εφαρμόζει ένα κράτος και που τείνει να καθορίσει την κυριότητα και το νομοθετικό έλεγχο επί των φυσικών πόρων, έχει πραγματικές οικονομικές και πολιτικές συνέπειες όχι μόνο για τα εσωτερικά ζητήματα του κράτους αλλά και γι αυτήν ακόμη την διεθνή του υπόσταση.
Όπως έχουμε αναφέρει και πιο πάνω, το πρώτο θεωρητικό μοντέλο, το οποίο ομολογουμένως τείνει να είναι πολύ ελκυστικό σε ομοσπονδιακά συστήματα διακυβέρνησης, είναι το κεντρικό μοντέλο ελέγχου. Το τελευταίο, εκχωρεί μέσω του συντάγματος την αποκλειστική κυριότητα και νομοθετικό έλεγχο των πλουτοπαραγωγικών πηγών, δηλαδή του πετρελαίου και του φυσικού αερίου, στην Κεντρική ή Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση. Σε αυτό το μοντέλο, μπορούμε να κατατάξουμε ομόσπονδα κράτη όπως η Βενεζουέλα, η Νιγηρία και η Ινδία (Άρθρο 297 του Ινδικού Συντάγματος).
Αναφορικά με το δεύτερο θεωρητικό μοντέλο, θα μπορούσε να λεχθεί ότι αποτελεί ένα οιονεί αποκεντρωμένο μοντέλο, σύμφωνα με το οποίο η κυριότητα και/ή ο νομοθετικός έλεγχος επί των υδρογονανθράκων και των εσόδων τους, απονέμεται στα κρατίδια και/ή στις περιφερειακές κυβερνήσεις. Το θεωρητικό αυτό μοντέλο δύναται να έχει εφαρμογή με δύο τρόπους:
1) Η κυριότητα των κοιτασμάτων πετρελαίου και φυσικού αερίου ανήκει στα κρατίδια, ενώ ταυτόχρονα ο νομοθετικός έλεγχος εκχωρείται στην ομοσπονδιακή κυβέρνηση,
2) Η κυριότητα των πλουτοπαραγωγικών πηγών όπως και ο νομοθετικός έλεγχος, ασκούνται αποκλειστικά από τα κρατίδια. Στην τελευταία περίπτωση θα μπορούσαμε να συμπεριλάβουμε το Καναδικό μοντέλο διαχείρισης, το οποίο προβλεπόταν σύμφωνα με το Σύνταγμα του 1867. Το μοντέλο αυτό δεν υφίσταται πια, εξαιτίας σχετικής αναθεώρησης του Καναδικού συντάγματος, που ακολούθησε.
Το τρίτο θεωρητικό μοντέλο αποσκοπεί στην εξισορρόπηση των ομοσπονδιακών συμφερόντων με τα συμφέροντα των κρατιδίων και τείνει να εφαρμόζεται ως επί το πλείστον, σε εθνικά ανομοιογενή ομοσπονδιακά συστήματα. Το εν λόγω μοντέλο διαιρείται σε δύο υπο-κατηγορίες:
1) Στην πρώτη υπό-κατηγορία, εμπίπτουν εκείνα τα ομόσπονδα κράτη στα οποία δεν υπάρχει καμία συνταγματική πρόνοια αναφορικά με το ιδιοκτησιακό καθεστώς των φυσικών πόρων και επιπλέον δεν προβλέπεται καμία ρητή εκχώρηση νομοθετικής αρμοδιότητας, ούτε στα κεντρικά ομοσπονδιακά όργανα αλλά ούτε στα εκτελεστικά όργανα των τοπικών κυβερνήσεων. Σε αυτή την περίπτωση, συνήθως η κυριότητα και διαχείριση των υδρογονανθράκων ρυθμίζεται είτε με ειδικό νομοθετικό καθεστώς, είτε γίνεται αποδεκτή η αρχή της μακροχρόνιας χρήσης κατά την οποία νομιμοποιείται ο de facto έλεγχος των υδρογονανθράκων. Πιο συγκεκριμένα, με αυτό τον τρόπο αποδίδονται εμπράγματα δικαιώματα στον κάτοχο, τα οποία απορρέουν εξαιτίας μιας συγκεκριμένης κατάστασης πραγμάτων.
Σε αυτή την υπο-κατηγορία θα μπορούσαμε να κατατάξουμε τις Ηνωμένες Πολιτείες, οι οποίες δεν έχουν θεσπίσει ειδικές και/ή ρητές συνταγματικές διατάξεις, αναφορικά με την κυριότητα και έλεγχο των πλουτοπαραγωγικών πηγών του κράτους.
Η δεύτερη υπο-κατηγορία ελέγχου και διαχείρισης υδρογονανθράκων, κατά το σύνταγμα εκχωρείται η κυριότητα των πλουτοπαραγωγικών πηγών στο έθνος ή τους ίδιους τους πολίτες, αλλά όχι στην εκάστοτε εθνική κυβέρνηση.
Αυτό το οποίο θα μπορούσαμε να παρατηρήσουμε εδώ, είναι η ανυπαρξία οποιασδήποτε νομοθετικής ρύθμισης για το πώς θα εξασκείται το εμπράγματο δικαίωμα του κράτους επί των πλουτοπαραγωγικών πηγών. Ως εκ τούτου, ενδέχεται πολλές φορές να υπάρχει συντρέχουσα και/ή συγκρουόμενη νομοθετική αρμοδιότητα, μεταξύ του ομοσπονδιακού κοινοβουλίου και των τοπικών κοινοβουλίων. Μέσα σε αυτό το οργανωτικό υπο-μοντέλο θα μπορούσαμε να κατατάξουμε το Ιράκ.
Όπως γίνεται κατανοητό από τα πιο πάνω, το «καυτό» ζήτημα του ελέγχου και της διαχείρισης υδρογονανθράκων, διαμορφώνεται και επηρεάζεται ανάλογα με το μοντέλο που το ομόσπονδο κράτος θα κληθεί να εφαρμόσει.
Η παγκόσμια πρακτική έχει αποδείξει ότι σε ομόσπονδα κράτη, στα οποία δεν συναντάμε θρησκευτική και πολιτιστική ομοιογένεια, το ενδεικνυόμενο μοντέλο διαχείρισης υδρογονανθράκων είναι αυτό του κεντρικού ελέγχου. Σε αντίθετη περίπτωση, οι ανταγωνισμοί και οι συγκρούσεις μεταξύ των διάφορων εθνοτικών ομάδων, δύνανται να οδηγήσουν όχι μόνο σε ανυπέρβλητα αδιέξοδα σχετικά με την εκμετάλλευση των υδρογονανθράκων αλλά και σε παράλυση ολόκληρου του ομοσπονδιακού οικοδομήματος.
**Νομικός Σύμβουλος, Διεθνολόγος, Πολιτικός Επιστήμονας